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车文勤    

制定法的功能在于对行政裁量的程序、目的、基本原则进行规制,裁量基准是对法律法规原则性或弹性条款的具体化、细化和量化。税务行政处罚裁量基准难以在全国范围内统一标准,省级以下税务机关制定的税务行政处罚裁量基准有国务院的概括授权。

税务行政处罚裁量基准是近年来税收法治实践中的一个热点问题,随着国税地税征管体制改革深入,有关基准进一步统一完善,促进了税务行政处罚规范裁量,但有人质疑税务行政处罚裁量基准的合法性和合理性,一定程度上影响了该基准作用的发挥。笔者认为这种质疑值得商榷。

因何质疑

质疑者的理由主要有三点:

一是税务行政处罚裁量基准有违法律目的且有取代立法的嫌疑。税务行政处罚裁量基准是用一种新的标准重新对法定裁量空间进行分割并使法定空间具有新的空间标准,它本身排除或限制了行政执法人员的裁量空间。

二是税务行政处罚裁量基准并非依法律授权的行为。根据行政处罚法规定,只有规章以上位阶的法律规范方可在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。目前,税务总局并未出台全国统一的税务行政处罚裁量基准,而省以下税务机关出台的税务行政处罚裁量基准并没有行政处罚法的明确授权。即使税务总局出台统一的税务行政处罚基准,按照行政诉讼法规定,在司法审查中也只能是参照,并不必然具有法律效力。

三是税务行政处罚裁量基准难以克服立法技术的障碍而缺少合理性。对任何违法行为都应按一般违法而对应行政处罚的中间罚则,而税务行政处罚裁量基准划分的不同格次人为地确定了从轻、从重等情形。这些从轻、从重适用情形并不是法定解释,却以法律规范形式出现,因此是违法的。再者,如果税务行政处罚裁量基准具有科学性,应将之上升为法律,而不是由不同层次的税务机关以规范性文件形式体现。

对应分析

梳理分析,笔者认为这些质疑值得商榷。

从立法目的和与相关法律条款之间关系角度看。

行政裁量是行政权的核心,法治必然要求控制行政裁量权的行使。实际工作中,处罚随意、裁量不公现象还比较突出,而执法检查、行政救济均是事后监督,难以从源头上促进公正执法。税务行政处罚裁量基准,是税务机关在法定裁量权范围内根据本部门的实际情况和行政执法的经验总结对法律予以细化,其目的在于压缩裁量空间,规范裁量权的行使,防止同案异罚。这与法律设定行政处罚裁量制度并力图控制和规范行政处罚裁量权的目的并无二致。同时,制定法(指国家机关依照一定的程序制定和颁布的,表现为条文形式的规范性法律文件)既然赋予了行政机关裁量权,不可能将裁量空间压缩为零,又不可能穷尽现实生活中存在的各种具体情形,只能依靠软法来控制和规范裁量权,依靠执法人员对具体案件情况的判断实现个案正义。因此,制定法作为“硬法”的功能在于对行政裁量的程序、目的、基本原则进行规制,而裁量基准作为“软法”,则是对法律法规原则性或弹性条款的具体化、细化和量化,两者并不矛盾也不重复。

从法律授权角度看。

首先,税务行政处罚裁量基准难以在全国范围内统一标准。我国因各地税源差别大、365体育投注发展水平不一,如果以规章形式出现,虽然有行政处罚法的规定,但与法律规范相似,难以照顾到全国各地的不同情况。

其次,省级以下税务机关制定的税务行政处罚裁量基准不需要法律个别明确授权。省级以下税务机关制定的税务行政处罚裁量基准,对于统一认识、公平执法具有很强的实践作用,它没有在法律规范的基础上创设新的权利义务,仅仅是对现有行政法规范的具体化,属于规范性文件中的行政解释类文件,在其规定职权范围内即具有合法性,不需要法律明确授权。

再次,省级以下税务机关制定的税务行政处罚裁量基准有国务院的概括授权。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发 〔2008〕17号)、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)规定,各级行政机关规范行政执法行为,包括建立行政裁量权基准制度,严格规范裁量权行使,避免执法的随意性,也包括市、县政府组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款予以细化、量化,形成行政裁量标准对外公布。

从立法技术角度看。

首先,税务行政处罚裁量基准包括结果裁量和情形裁量。正如刑法中的量刑一样,抢劫罪的法定刑罚为3年以上10年以下有期徒刑,但对抢劫罪论罪处刑时不能不论数额和主观恶性大小等均取中间数,即处5年有期徒刑,然后再适用法定从轻、从重等情形,而是要先根据抢劫的数额、情况确定其应适应的刑罚后再适用法定从轻、从重情形。对税务行政处罚裁量基准也是如此,其应用不仅是结果裁量,即不论是任何情形的违法行为,均先统一适用中间的处罚格式,而是先对违法情形进行裁量,在此基础上对应其常理下应承受的处罚格次,再考虑法定从轻、从重情形等,才符合处理公正原则。

其次,税务行政处罚裁量基准的目的在于增强其适用性。一些法律法规固然对于自由裁量范围的规定有缩小空间,但是我国幅员辽阔,各地365体育投注、社会发展差异较大,如果法律规定的裁量范围过窄,很可能会因缺乏适应性而影响地方发展和对问题的恰当处理。限定裁量权的主要希望不在于立法,而在于更加广泛的行政规则的制定。

再次,税务行政处罚裁量基准具有相对的公平性。尽管因立法技术问题,裁量基准的制定不可能尽善尽美,但相较于实践中因人而异的裁量状况,裁量基准对于行政机关自我限权、促进公正处罚具有明显的积极意义。同时,税务行政处罚裁量基准允许在特殊情况下排除使用,可使个案处理更具公正性。

(作者:国家税务总局河南省税务局法规处副处长、公职律师)

编辑:王月斌

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